Законодательство. Проблемы и решения.

Итак, предлагаю в данной теме не заниматься трёпом, а сосредоточиться на конкретной практической работе. Работу предлагаю построить в соответствии со следующими принципами:
1. Выявление и краткое, но достаточное, описание проблемы.(1-й и 2-й этапы ПФУ).
2. Краткое предложение по решению проблемы(что именно надо сделать и к чему это должно привести, указать контрольные параметры). (3-й этап ПФУ).
3. Остальные этапы ПФУ пока опускаем.
4. Описывая проблемы и предлагая решения для России по умолчанию подразумеваем расширение российского опыта до границ всего мирового сообщества, поэтому ссылки на международный опыт приветствуются.


Проблема 1: Граждане не имеют доступа к полной системе нормативно-правовых актов.

Парадокс сложившейся ситуации в России, да и в мире в целом, с доступом граждан к системе действующих нормативно-правовых актов заключается в том, что ставя перед собой цель — ликвидацию правового нигилизма, привитие гражданам правовой культуры в духе соблюдения законов — тем не менее единая целостная система действующих нормативно-правовых актов гражданам недоступна.

Система законодательства является областью знаний о текущем управлении протекающими процессами в обществе и должна быть доступна для граждан в достаточной мере, что будет соответствовать удовлетворению демографически обусловленной потребности каждого гражданина.

На сегодняшний день вряд ли кто-то сможет получить полный исчерпывающий список всех действующих на той или иной территории нормативно-правовых актов(общепризнанных норм международного права, международных договоров, законов, актов президента и правительства, законов субъектов, актов правительства субъектов, решений советов депутатов муниципальных образований, ведомственных приказов, распоряжений и т. д.).
Это является очень серьёзным препятствием для освоения, изучения, системного анализа действующей нормативно-правовой базы. Десятки, сотни тысяч нормативно-правовых актов не так просто даже найти, не говоря уже об их прочтении, изучении и освоении до уровня знания где и как регулируется общественная жизнь всей совокупностью нормативно-правовой базы.

Поэтому все разговоры о том, что какой-то закон «плохой», высказанные в условиях существующей такого рода правовой «слепоты», мне представляются надуманными. И увязывать тот или иной конкретный закон или положение Конституции напрямую с конечным результатом(метод чёрного ящика), например, бедственным положением одной части общества и богатством другой, исключая из рассмотрения все возможные варианты, так же легкомысленно.

Итак, как обстоит дело с доступностью целостной системы законодательства для граждан?

Напомню, что систему действующих на территории России нормативно-правовых актов составляют:
общепризнанные правовые нормы(всеобщая декларация прав человека и гражданина и т. д.);
международные договоры;
Конституция;
Федеральные конституционные законы;
Федеральные законы;
Правовые акты Президента;
Правовые акты Правительства;
Правовые акты министерств, ведомств, ЦБ и т.д.(приказы, письма и т. д.);
Законы субъектов;
Правовые акты руководителей субъектов;
Правовые акты Правительств субъектов;
Правовые акты органов местного самоуправления(советов депутатов);
…

А теперь вопрос: - Где можно получить ВЕСЬ полный список(хотя бы список, не говоря уже о тексте) действующих НПА?

Ответ: - Нигде.

Есть информационно-правовые системы типа «Гарант», «Консультант», «Кодекс» и т. д., но в них все нормативно-правовые акты представлены отдельно. Правда, есть и плюсы этих систем:
Основные НПА сразу содержат ссылки на те НПА, которыми вносились поправки в основной НПА.
Есть ещё ссылки по тексту на некоторые НПА принятые в другое время и другими органами.
Есть и система поиска, выдающая ссылки на все документы, содержащие слова из строки поиска(законы, судебная практика и т.д.).


Но! Остаётся только гадать насколько база НПА этих информационных систем соответствует той объективной существующей базе НПА в которую входят все принятые на разных уровнях НПА. Кроме того, в этих информационных системах много путаницы с действием тех или иных НПА. Например, в системе есть законы принятые обеими палатами Федерального Собрания и подписанные Президентом, но не опубликованные в установленном порядке. Многие НПА, принятые органами местного самоуправления, отсутствуют. Отсутствуют системы НПА других стран переведённые на русский язык, что не позволяет людям знакомиться с НПА других стран, например, для целей туризма, ведения бизнеса и т. д.

Вместе с тем, существует «единый» электронный ресурс «Нормативно-правовые акты Российской Федерации», расположенный по адресу - http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/

Этот ресурс имеет ряд преимуществ по сравнению с системами типа «Консультант», «Гарант» и т. д., в числе которых:
имеется графическое отображение числа применимых на территории РФ НПА разного уровня;
многие НПА содержатся на одном ресурсе;

Но в целом, и этому ресурсу присущи те же основные недостатки.

Ещё одним интересным моментом по данному вопросу является информация, содержащаяся в таких документах, как, например, ПРИКАЗ Министерства Юстиции от 20 августа 2013 г. N 144 «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЙ ПО ПРИМЕНЕНИЮ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Согласно данным разъяснениям в регистр нормативно-правовых актов субъектов РФ НЕ включаются(п.14 Разъяснения ...):
акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
индивидуальные акты:
о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках, награждении орденами и медалями, присвоении почетного или воинского звания, премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых помещений и предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам и т.п.;
действие которых исчерпывается однократным применением;
оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
о созыве совещаний, конференций, съездов и т.п.;
о сооружении памятников, бюстов, монументов;
акты о внесении правовых актов и их проектов на рассмотрение и утверждение;
акты, направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в том числе акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов);
акты о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании органов (за исключением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований в субъектах Российской Федерации) и организаций;
технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
акты рекомендательного характера;
акты хозяйственно-распорядительного характера:
о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений предприятий и пуске их в эксплуатацию;
о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий;
об отсрочке погашения задолженности по ссудам;
об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям;
иные акты хозяйственно-распорядительного характера.

Каждый самостоятельно может сделать вывод о том, насколько адекватно такое разделение актов на публикуемые(находящиеся в свободном доступе) и не публикуемые. И если с секретными актами имеется хоть какая-то ясность почему их не надо публиковать(хотя информация о самом наличии такого акта всё равно необходима), то необязательность опубликования некоторых актов вызывает недоумение.

Очень важным методологическим аспектом здесь является разделение всех актов на нормативно-правовые и не нормативно-правовые(индивидуальные, хозяйственно-распорядительные, о назначении, об уведомлении и т. д.). Здесь стоит задуматься о метрологической состоятельности такого разделения. Было бы полезным соотнести рассуждения на эту тему со взглядами на экономику и «свободу» экономических субъектов с точки зрения уравнений межотраслевого баланса.


И всё это касается только Российской территории. А в целом глобальная картина представляется ещё менее ясной, так как российский гражданин не имеет доступа к единым правовым ресурсам других стран, расположенным в открытом доступе на русском языке. И это в условиях свободного перемещения по планете из страны в страну как для целей туризма, так и для деловых поездок.



Мы сейчас опускаем причины, по которым это имеет место, обращаем лишь внимание, что такое положение дел является недопустимым и требует исправления.

Каким образом это можно исправить, в чём заключается альтернатива?

1. Публиковаться и помещаться в открытый доступ в любое время должны ВСЕ нормативно-правовые акты, за исключением секретных.
2. Должен быть всегда доступен для изучения на бесплатной основе ЕДИНЫЙ реестр ВСЕХ нормативно-правовых актов, где секретные НПА должны быть просто обозначены.
3. Каждый НПА должен иметь ссылку на НЕПОСРЕДСТВЕННЫЙ «вышестоящий» НПА. То есть, из текста «нижестоящего» НПА должно быть сразу видно для реализации какого «вышестоящего» НПА он принят. (Например, «настоящий закон принят в целях реализации статьи №... Конституции). А в справке к «вышестоящему» НПА должны быть актуальные сведения обо всех «нижестоящих» НПА. Причём, сведения должны указываться независимо от статуса нормо-творческого органа — международный он, федеральный, региональный или местный.
4. Снижение общего объёма нормативно-правовой базы за счёт кодификации, универсализации, унификации действующих НПА.

Реализация указанных мер должна привести к следующим результатам:

1. Люди получат бесплатный доступ в любое время к ЕДИНОЙ и ПОЛНОЙ базе НПА, без чего в принципе невозможно построить правового государства и международного правового взаимодействия.
2. Любой человек в той или иной ситуации по любому вопросу сможет найти хотя бы один НПА, регулирующий интересующую его сферу, и по ссылкам на связанные с этим документом НПА сможет самостоятельно выбрать ВСЕ НПА регулирующие эту сферу жизни.
3. В результате снижения объёма всей законодательной базы по результатам кодификации, универсализации, унификации люди получат возможность с ней знакомиться в полном объёме и в приемлемые сроки, соотносить свои действия с действующей системой НПА, принимать активное участие в подготовке НПА и поправок к ним и впоследствии следить за актуальностью базы НПА, соотнося протекание жизни с процессом изменения законодательства осознанно и обоснованно говорить о качестве управления страной, регионом, муниципалитетом и т. д.


Какие практические шаги необходимо предпринять для реализации этих положений:

1. Инициировать всеобщее обсуждение как в России, так и в других странах данной проблемы с целью добиться понимания необходимости реализации данной инициативы максимально возможным числом людей независимо от их происхождения, социального статуса, гражданства и т. д.
2. По результатам обсуждения принять решение об инициировании принятия международного нормативного акта на уровне ООН, закрепляющего данное положение об открытости и доступности ПОЛНОЙ системы НПА для граждан и его ратификации(при необходимости) на государственном уровне.
3. Создать международную комиссию по практическому воплощению инициативы, подбору оптимальных средств и способов реализации, источников финансирования и т. д.
4. В случае отсутствия в разумные сроки со стороны официальных международных и государственных структур практических действий, направленных на воплощение на практике данной инициативы, инициировать её практическое воплощение посредством международного волонтёрского взаимодействия.


Критика приветствуется.

Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.

Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм, объединений и т.д. Особую роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того, такой учет необходим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов, для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов. Наконец, без надлежащего учета нормативных актов невозможно эффективное правовое просвещение, деятельность учебных и научных юридических учреждений.

Органы, учреждения и организации осуществляют учет как для удовлетворения своих собственных потребностей, так и для снабжения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных учреждений и отдельных лиц.

В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т.д.).

Основные принципы организации учета законодательства:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2) достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений во включенные в информационный фонд акты;

3) удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

2. Наиболее простой вид учета законодательства - это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Очевидно, что акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т.д.), как правило, подлежат отдельной регистрации.

При алфавитно-предметной регистрации как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов такие акты фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту (например, аванс, аккредитив, аренда и т.д.).

Оптимальная форма журнального учета - тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты.

Очевидно, что возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой.

3. Другая, более совершенная форма учета законодательства - картотечный учет. Это создание разного ряда картотек, т.е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации.

На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки, тиражирование необходимых карточек и т.д.).

Преимущества картотечного учета проявляются в том числе и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.

Карточки в картотеке обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т.д.

Ныне информационно-поисковой системой "КонсультантПлюс" разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детальности по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик. Вот характерный пример:

3. Гражданское право

3.5. Объекты гражданских прав

3.5.5. Ценные бумаги

3.5.5.1. Эмиссионные ценные бумаги

3.5.5.1.1. Общие положения

3.5.5.1.2. Акции

3.5.5.1.3. Облигации

3.5.5.1.4. Иные эмиссионные ценные бумаги

3.5.5.2. Векселя

3.5.5.3. Чеки

3.5.5.4. Сертификаты

3.5.5.5. Иные ценные бумаги.

4. Третья форма учета законодательства - это ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

В деятельности того или иного органа, учреждения могут сочетаться различные формы учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.

5. Ныне все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов. Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем правовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы Президента, постановления Правительства, все виды ведомственных актов), включая и нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. и т.п.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автоматизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х гг. группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти. Ныне в США и других западных государствах созданы десятки такого рода систем. Одни из них входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер и обслуживают на договорной основе частные фирмы, организации, адвокатов, юрисконсультов. Существует единая система правовой информации для всех западноевропейских государств, которая включает в себя примерно 150 тыс. единиц правовых документов.

В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы ныне созданы в Аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и в ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также актах субъектов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства (КонсультантПлюс и др.).

Ныне существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации.

http://forum.kob.su/attachment.php?a...1&d=1524213079

Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ), наиболее полный сборник законодательных актов, расположенных в хронологическом порядке, по номерам утверждения каждого акта царём. Кодификация законов в России началась во 2-й четверти XIX в. и связана с попытками царизма в условиях кризиса феодально-крепостнического строя и усиления буржуазных отношений укрепить государственный и общественный строй России. Составлением и изданием ПСЗ занимались 2-е отделение собственной его императорского величества канцелярии (1826-1882), Кодификационный отдел Государственного совета (1882-1893) и Отделение свода законов Государственной канцелярии (1893-1917).

ПСЗ включало все разновидности законодательных актов дореволюционной России: манифесты, "учреждения", положения, уложения, уставы, рескрипты, "высочайше утвержденные" мнения Государственного совета, журналы Комитета и Совета министров, именные указы и пр. Не включались акты церковного управления (предполагалось издание отдельного "Собрания узаконений" церковного ведомства), а также законодательные акты, касавшиеся императорского двора и придворного ведомства вообще (из-за нежелания огласки). В дореволюционной России было 3 издания ПСЗ.

1-е издание составлено под руководством М. М. Сперанского и издано в 1830; включало более 30 тыс. законодательных актов России со времени Соборного уложения 1649 до 12 декабря 1825. Состояло из 45 тт. (40 тт. - законодательные акты, 41-й т. - хронологический указатель, 42-й т. - алфавитно-предметный указатель, 43, 44-й тт. - штаты военные, военно-морских и гражданских чинов, 45-й т. - книга тарифов и несколько томов "приложений" без номеров: книга чертежей и рисунков, гербы городов и пр.). В это издание не вошла значительная часть законодательных актов, особенно XVIII в. (до 1/3 актов правления Петра I, до 1/5 актов правления Анны Ивановны и т.д.), преимущественно по политическим соображениям (например, акты, констатировавшие и наивно объяснявшие дворцовые перевороты XVIII в. и т.д.).

2-е издание ПСЗ выпускалось ежегодно с 1830 по 1884 и охватывало законодательные акты с 12 декабря 1825 по 28 февраля 1881. Состояло из 55 тт. (по несколько книг в каждом) и включало более 60 тыс. законодательных актов. В конце каждого тома давались штаты, рисунки, чертежи и др. приложения ко всем законодательным актам, а также хронологический и алфавитно-предметный указатели. В 1885 был издан алфавитно-предметный указатель 2-го ПСЗ в 4 книгах, в 1911 - алфавитно-именной указатель.

3-е издание ПСЗ выпускалось ежегодно до 1916 и охватывало период с 1 марта 1881 до конца 1913. Состояло из 33 тт. (по 2 "отделения" в каждом томе) и включало более 40 тыс. законодательных актов. Не имело общих указателей (кроме хронологического и алфавитно-предметного указателей во 2-м "отделении" каждого тома).

Издание ПСЗ прекратилось с падением самодержавия, однако большинство помещенных в них актов действовало вплоть до Октябрьской революции 1917.

Лит.: Корево Н., Об изданиях законов Российской империи, 1830-1899, СПБ, 1900; его же, то же, 1830-1906. Дополнение к изданному в 1900 г., СПБ, 1907; его же, то же, 1830-1911. Второе дополнение к изданному в 1900 г., СПБ, 1912; Майков П. М., Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии, СПБ, 1906; Ерошкин Н. П., История государственных учреждений дореволюционной России, 2 изд., М., 1968.