Законодательство. Проблемы и решения.

Итак, предлагаю в данной теме не заниматься трёпом, а сосредоточиться на конкретной практической работе. Работу предлагаю построить в соответствии со следующими принципами:
1. Выявление и краткое, но достаточное, описание проблемы.(1-й и 2-й этапы ПФУ).
2. Краткое предложение по решению проблемы(что именно надо сделать и к чему это должно привести, указать контрольные параметры). (3-й этап ПФУ).
3. Остальные этапы ПФУ пока опускаем.
4. Описывая проблемы и предлагая решения для России по умолчанию подразумеваем расширение российского опыта до границ всего мирового сообщества, поэтому ссылки на международный опыт приветствуются.


Проблема 1: Граждане не имеют доступа к полной системе нормативно-правовых актов.

Парадокс сложившейся ситуации в России, да и в мире в целом, с доступом граждан к системе действующих нормативно-правовых актов заключается в том, что ставя перед собой цель — ликвидацию правового нигилизма, привитие гражданам правовой культуры в духе соблюдения законов — тем не менее единая целостная система действующих нормативно-правовых актов гражданам недоступна.

Система законодательства является областью знаний о текущем управлении протекающими процессами в обществе и должна быть доступна для граждан в достаточной мере, что будет соответствовать удовлетворению демографически обусловленной потребности каждого гражданина.

На сегодняшний день вряд ли кто-то сможет получить полный исчерпывающий список всех действующих на той или иной территории нормативно-правовых актов(общепризнанных норм международного права, международных договоров, законов, актов президента и правительства, законов субъектов, актов правительства субъектов, решений советов депутатов муниципальных образований, ведомственных приказов, распоряжений и т. д.).
Это является очень серьёзным препятствием для освоения, изучения, системного анализа действующей нормативно-правовой базы. Десятки, сотни тысяч нормативно-правовых актов не так просто даже найти, не говоря уже об их прочтении, изучении и освоении до уровня знания где и как регулируется общественная жизнь всей совокупностью нормативно-правовой базы.

Поэтому все разговоры о том, что какой-то закон «плохой», высказанные в условиях существующей такого рода правовой «слепоты», мне представляются надуманными. И увязывать тот или иной конкретный закон или положение Конституции напрямую с конечным результатом(метод чёрного ящика), например, бедственным положением одной части общества и богатством другой, исключая из рассмотрения все возможные варианты, так же легкомысленно.

Итак, как обстоит дело с доступностью целостной системы законодательства для граждан?

Напомню, что систему действующих на территории России нормативно-правовых актов составляют:
общепризнанные правовые нормы(всеобщая декларация прав человека и гражданина и т. д.);
международные договоры;
Конституция;
Федеральные конституционные законы;
Федеральные законы;
Правовые акты Президента;
Правовые акты Правительства;
Правовые акты министерств, ведомств, ЦБ и т.д.(приказы, письма и т. д.);
Законы субъектов;
Правовые акты руководителей субъектов;
Правовые акты Правительств субъектов;
Правовые акты органов местного самоуправления(советов депутатов);
…

А теперь вопрос: - Где можно получить ВЕСЬ полный список(хотя бы список, не говоря уже о тексте) действующих НПА?

Ответ: - Нигде.

Есть информационно-правовые системы типа «Гарант», «Консультант», «Кодекс» и т. д., но в них все нормативно-правовые акты представлены отдельно. Правда, есть и плюсы этих систем:
Основные НПА сразу содержат ссылки на те НПА, которыми вносились поправки в основной НПА.
Есть ещё ссылки по тексту на некоторые НПА принятые в другое время и другими органами.
Есть и система поиска, выдающая ссылки на все документы, содержащие слова из строки поиска(законы, судебная практика и т.д.).


Но! Остаётся только гадать насколько база НПА этих информационных систем соответствует той объективной существующей базе НПА в которую входят все принятые на разных уровнях НПА. Кроме того, в этих информационных системах много путаницы с действием тех или иных НПА. Например, в системе есть законы принятые обеими палатами Федерального Собрания и подписанные Президентом, но не опубликованные в установленном порядке. Многие НПА, принятые органами местного самоуправления, отсутствуют. Отсутствуют системы НПА других стран переведённые на русский язык, что не позволяет людям знакомиться с НПА других стран, например, для целей туризма, ведения бизнеса и т. д.

Вместе с тем, существует «единый» электронный ресурс «Нормативно-правовые акты Российской Федерации», расположенный по адресу - http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/

Этот ресурс имеет ряд преимуществ по сравнению с системами типа «Консультант», «Гарант» и т. д., в числе которых:
имеется графическое отображение числа применимых на территории РФ НПА разного уровня;
многие НПА содержатся на одном ресурсе;

Но в целом, и этому ресурсу присущи те же основные недостатки.

Ещё одним интересным моментом по данному вопросу является информация, содержащаяся в таких документах, как, например, ПРИКАЗ Министерства Юстиции от 20 августа 2013 г. N 144 «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ РАЗЪЯСНЕНИЙ ПО ПРИМЕНЕНИЮ ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Согласно данным разъяснениям в регистр нормативно-правовых актов субъектов РФ НЕ включаются(п.14 Разъяснения ...):
акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
индивидуальные акты:
о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках, награждении орденами и медалями, присвоении почетного или воинского звания, премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых помещений и предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам и т.п.;
действие которых исчерпывается однократным применением;
оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
о созыве совещаний, конференций, съездов и т.п.;
о сооружении памятников, бюстов, монументов;
акты о внесении правовых актов и их проектов на рассмотрение и утверждение;
акты, направленные на организацию исполнения ранее установленного порядка и не содержащие норм (в том числе акты, содержание которых сводится к извещению об актах других органов);
акты о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании органов (за исключением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, административно-территориальных и муниципальных образований в субъектах Российской Федерации) и организаций;
технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
акты рекомендательного характера;
акты хозяйственно-распорядительного характера:
о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений предприятий и пуске их в эксплуатацию;
о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; о выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных мероприятий;
об отсрочке погашения задолженности по ссудам;
об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям;
иные акты хозяйственно-распорядительного характера.

Каждый самостоятельно может сделать вывод о том, насколько адекватно такое разделение актов на публикуемые(находящиеся в свободном доступе) и не публикуемые. И если с секретными актами имеется хоть какая-то ясность почему их не надо публиковать(хотя информация о самом наличии такого акта всё равно необходима), то необязательность опубликования некоторых актов вызывает недоумение.

Очень важным методологическим аспектом здесь является разделение всех актов на нормативно-правовые и не нормативно-правовые(индивидуальные, хозяйственно-распорядительные, о назначении, об уведомлении и т. д.). Здесь стоит задуматься о метрологической состоятельности такого разделения. Было бы полезным соотнести рассуждения на эту тему со взглядами на экономику и «свободу» экономических субъектов с точки зрения уравнений межотраслевого баланса.


И всё это касается только Российской территории. А в целом глобальная картина представляется ещё менее ясной, так как российский гражданин не имеет доступа к единым правовым ресурсам других стран, расположенным в открытом доступе на русском языке. И это в условиях свободного перемещения по планете из страны в страну как для целей туризма, так и для деловых поездок.



Мы сейчас опускаем причины, по которым это имеет место, обращаем лишь внимание, что такое положение дел является недопустимым и требует исправления.

Каким образом это можно исправить, в чём заключается альтернатива?

1. Публиковаться и помещаться в открытый доступ в любое время должны ВСЕ нормативно-правовые акты, за исключением секретных.
2. Должен быть всегда доступен для изучения на бесплатной основе ЕДИНЫЙ реестр ВСЕХ нормативно-правовых актов, где секретные НПА должны быть просто обозначены.
3. Каждый НПА должен иметь ссылку на НЕПОСРЕДСТВЕННЫЙ «вышестоящий» НПА. То есть, из текста «нижестоящего» НПА должно быть сразу видно для реализации какого «вышестоящего» НПА он принят. (Например, «настоящий закон принят в целях реализации статьи №... Конституции). А в справке к «вышестоящему» НПА должны быть актуальные сведения обо всех «нижестоящих» НПА. Причём, сведения должны указываться независимо от статуса нормо-творческого органа — международный он, федеральный, региональный или местный.
4. Снижение общего объёма нормативно-правовой базы за счёт кодификации, универсализации, унификации действующих НПА.

Реализация указанных мер должна привести к следующим результатам:

1. Люди получат бесплатный доступ в любое время к ЕДИНОЙ и ПОЛНОЙ базе НПА, без чего в принципе невозможно построить правового государства и международного правового взаимодействия.
2. Любой человек в той или иной ситуации по любому вопросу сможет найти хотя бы один НПА, регулирующий интересующую его сферу, и по ссылкам на связанные с этим документом НПА сможет самостоятельно выбрать ВСЕ НПА регулирующие эту сферу жизни.
3. В результате снижения объёма всей законодательной базы по результатам кодификации, универсализации, унификации люди получат возможность с ней знакомиться в полном объёме и в приемлемые сроки, соотносить свои действия с действующей системой НПА, принимать активное участие в подготовке НПА и поправок к ним и впоследствии следить за актуальностью базы НПА, соотнося протекание жизни с процессом изменения законодательства осознанно и обоснованно говорить о качестве управления страной, регионом, муниципалитетом и т. д.


Какие практические шаги необходимо предпринять для реализации этих положений:

1. Инициировать всеобщее обсуждение как в России, так и в других странах данной проблемы с целью добиться понимания необходимости реализации данной инициативы максимально возможным числом людей независимо от их происхождения, социального статуса, гражданства и т. д.
2. По результатам обсуждения принять решение об инициировании принятия международного нормативного акта на уровне ООН, закрепляющего данное положение об открытости и доступности ПОЛНОЙ системы НПА для граждан и его ратификации(при необходимости) на государственном уровне.
3. Создать международную комиссию по практическому воплощению инициативы, подбору оптимальных средств и способов реализации, источников финансирования и т. д.
4. В случае отсутствия в разумные сроки со стороны официальных международных и государственных структур практических действий, направленных на воплощение на практике данной инициативы, инициировать её практическое воплощение посредством международного волонтёрского взаимодействия.


Критика приветствуется.